Balotario de Derecho Constitucional. Parte 2
Edwin Figueroa Gutarra[1]
[1] Doctor en Derecho. Juez Superior Titular Lambayeque, Perú. Profesor Asociado Academia de la Magistratura del Perú. Profesor Visitante de la Universidad de Medellín, Colombia. Docente Área Constitucional Universidad San Martín de Porres, Filial Chiclayo, Lambayeque, Perú. Becario de la Agencia Española de Cooperación Internacional por su participación en los cursos Procesos de tutela de derechos fundamentales, Montevideo, Uruguay, 2011; La garantía internacional de los derechos humanos y su impacto en el Derecho Constitucional de los Estados. Montevideo, Uruguay, 2010; y La Constitucionalidad de las Leyes, Cádiz, España, 2009. Becario del curso de DD.HH. en la Washington College of Law de la American University, Washington D.C., EE.UU., 2009. estudiofg@yahoo.com
3. El Poder Político. La
regulación del Poder Político en la Constitución Peruana vigente.
El Poder Político
El principio de separación de poderes[1] ya
enunciado añejamente por Montesquieu, se ha consolidado en la doctrina
constitucional como una premisa de equilibrio
de poderes. Es decir, no basta la simple separación física entre los
Poderes Ejecutivo, Legislativo y Judicial sino que debe existir equilibrio
entre los mismos.
La jurisprudencia
constitucional ha afianzado estos conceptos y hoy contextualizamos una figura
de colaboración de poderes.[2] Entonces,
no basta entre ellos una separación y equilibrio sino corresponde la colaboración
entre los mismos.
La regulación del Poder
Político en la Constitución Peruana vigente
La división del Poderes adoptada en nuestro ordenamiento
constitucional, siguiendo líneas del Derecho Comparado, es la siguiente. Poder Legislativo,
Ejecutivo y Judicial.
Veamos a continuación una descripción propia de estos Poderes del
Estado.
4. El Poder Legislativo.
Órganos del Poder Legislativo. El Congreso y otros órganos que ejerzan función
legislativa. Atribuciones del Congreso de la República.
El Poder Legislativo
La unicameralidad expresada
respecto de nuestro modelo actual de Poder Legislativo[3] advierte
una alternativa ciertamente opuesta a la tradición democrática en el Perú, en
tanto la regla prevalente de un modelo bicameral implica un control intra
Parlamento, cuyos beneficios son tangibles desde la perspectiva del necesario
debate que exigen las leyes. Sin embargo, es necesario reconocerlo, un modelo
unicameral representa una herramienta más célere en la producción de normas. Y
sin perjuicio de ello, ¿debemos privilegiar el debate o la celeridad? Nos
inclinamos por la primera opción en tanto esa alternativa frena los excesos del
poder y de leyes insuficientemente debatidas.
En la jurisprudencia
constitucional las relaciones entre Poder Legislativo y Tribunal Constitucional
han mantenido una línea de conflicto,[4] situación
frente a la cual corresponde nos interroguemos: ¿existe una dicotomía entre
ambos poderes y uno de ellos suele invadir los fueros del primero? Creemos que
no ha sido en estricto así pues el principio
de corrección funcional apunta a que los órganos funcionen adecuadamente,
sin afectarse sus competencias. Y sin embargo, hay necesidad de un órgano que
establezca una decisión final respecto a la compatibilidad de una norma con la Constitución y ese
rol solo puede ser desempeñado por los jueces constitucionales.
Ciertamente el Poder
Legislativo ha observado reacciones vía iniciativas legislativas,[5] a efectos
de limitar las competencias del Tribunal Constitucional, dados ciertos
aparentes excesos en determinadas sentencias. Sin embargo, observemos que la
solución puede ser más compleja pues restringir las facultades interpretativas
del Tribunal conlleva un efecto aún más polémico que la propia propuesta, sin
perjuicio de que reduce la capacidad
interpretativa de los jueces constitucionales.
De otro lado, las decisiones
del Parlamento representan en forma implícita un grado natural de
judicialización[6]
en razón de que se busca alcanzar, en un Estado constitucional, la interdicción
de la arbitrariedad y como tal, no es propio que exista un enfrentamiento de
poderes, sino un equilibrio entre los mismos, supuesto que admite, sin llegar a
la idea del “Estado jurisdiccional” de Karl Schmitt,[7] en el cual
sean los jueces quienes legítimamente estén facultados para controlar los
excesos del Parlamento.
Órganos del Poder Legislativo. El Congreso y otros órganos que
ejerzan función legislativa
La Comisión Permanente del
Congreso
Las funciones de la Comisión
Permanente[8]
constituyen atribuciones clausus reservadas
solo a determinadas materias con exclusión propia de tareas que son competencia
exclusiva del Pleno del Congreso.
Un detalle peculiar a observar
sobre la Comisión
Permanente es su no disolución[9] a pesar de
la disolución del Congreso, mecanismo habilitado para la continuación de
actividades parlamentarias de urgencia frente a un complejo escenario de
disolución parlamentaria.
Atribuciones del Congreso de la República
Las materias relativas a las
atribuciones del Congreso[10] nos
conducen a la cuestión de si el Tribunal Constitucional puede o no limitar las
facultades del Congreso en materia de interpretación de la Constitución. El
caso planteado a propósito de la interpretación auténtica[11] de la Constitución , con
ocasión de la Ley
de Reelección de Alberto Fujimori, planteó la disyuntiva relacionada con el
ente legitimado para efectuar la interpretación de la Constitución : ¿es el
legislador que a su vez creó la norma constituyente o lo es el juez
constitucional que a su vez aplica control constitucional sobre las decisiones
del legislador?
¿Quién hace, entonces,
interpretación auténtica de la
Constitución ? Si bien Karl Schmitt planteó la noción de un
“Estado jurisdiccional” y en su famosa polémica[12] con
Kelsen sobre quién debía ser el defensor de la Constitución , creemos
que en cierta medida quedó esbozada la premisa de un control constitucional
último por parte de los jueces y no del legislador. En otros términos, el
legislador expide la norma pero para efectos de su control, se desvincula de la
misma pues sus facultades de interpretación sobre la norma tienen lugar en la
medida que dicha interpretación sea compatible con la Carta Fundamental.
Por lo tanto, en última instancia, son los jueces constitucionales los entes
legitimados para efectuar control constitucional.
5. El Poder Ejecutivo.
Composición. Estructura. Organización administrativa
El Poder Ejecutivo
El Poder Ejecutivo asume una
amplia colaboración de poderes con el Parlamento desde que también legisla a
través de Decretos Legislativos, al tiempo que los Ministros acuden al Congreso
a informar, actividad que a su vez puede ser entendida como colaboración del
Poder Ejecutivo con el Legislativo, lo cual coadyuva al desarrollo de las
funciones del Parlamento. De la misma forma, si el Presidente del Poder
Judicial así como el Fiscal de la Nación, acuden a informar al Parlamento o a
sustentar sus pliegos presupuestarios, distinguimos efectos de colaboración con
los otros Poderes.
Las facultades del Presidente
de la República[13]
son objeto de un amplio tratamiento en el artículo 118 de la Constitución.
La potestad de expedir
Decretos de Urgencia[14] es, de
lejos, una de las facultades más controvertidas, pues la expedición de este
tipo de normas exige el cumplimiento de determinadas condiciones que muchas
veces no son satisfechas salvo nominalmente. En efecto, los Decretos de
Urgencia exigen se cumpla[15] cuando
menos con las reglas de excepcionalidad, necesidad, transitoriedad, generalidad
y conexidad, las cuales perfilan una dación excepcional del Decreto de Urgencia
que se justifica, en materia económica y financiera, solo en condiciones
extraordinarias y con cargo de dar cuenta al Congreso.
A este respecto, a su vez, no
observamos, en la práctica constitucional, que las funciones fiscalizadoras del
Congreso sean lo suficientemente necesarias. No advertimos objetivamente, que
el Poder Legislativo hubiere cumplido su deber de evaluar la constitucionalidad[16] de los
Decretos de Urgencia.
Composición, estructura y organización administrativa
La diferencia entre el Consejo
de Ministros[17]
y la Presidencia
del Consejo de Ministros[18] ha sido contextualizada
constitucionalmente a partir de la noción de que solo integran el Poder
Ejecutivo dos estamentos: el Presidente de la República y el Consejo
de Ministros, no así la
Presidencia del Consejo de Ministros, órgano de ejecución que
no goza de plasmación constitucional.
La eficacia de los actos del
Presidente queda supeditada a la refrendación ministerial correspondiente,[19] la cual
supone la aprobación de los actos del Presidente de la República. La
refrendación supone un aval y su ausencia implica causal de nulidad.
El Consejo de Ministros
Como hemos señalado supra, la Presidencia del
Consejo de Ministros,[20] no
obstante representar hoy un Ministerio, no involucra una persona jurídica que
califique como parte del Poder Ejecutivo, si bien existe una relación estrecha
de acción.
Corresponderá al Presidente de
la República
presidir el Consejo de Ministros en casos de convocatoria del mismo.
[1]
Constitución Política del Perú de 1993.
Artículo 110°. El Presidente de la República es el Jefe del
Estado y personifica a la
Nación.
Para ser elegido Presidente de la República se requiere
ser peruano por nacimiento, tener más de treinta y cinco años de edad al
momento de la postulación y gozar del derecho de sufragio.
[2] STC 004-2004-CC/TC. Caso
competencial Poder Judicial contra Poder Ejecutivo.
VII. Los principios de separación y
colaboración de poderes en la participación de los Poderes del Estado (…)
23.
Conforme a los artículos 3. ° y 43. ° de la Constitución , la República del Perú se
configura como un Estado Democrático y Social de Derecho, y su gobierno se
organiza según el principio de separación de poderes. Al respecto, hemos
expresado que: “La existencia de este sistema de equilibrio y de distribución
de poderes, con todos los matices y correcciones que impone la sociedad actual,
sigue constituyendo, en su idea central, una exigencia ineludible en todo
Estado Democrático y Social de Derecho. La separación de estas tres funciones
básicas del Estado, limitándose de modo recíproco, sin entorpecerse
innecesariamente, constituye una garantía para los derechos constitucionalmente
reconocidos e, idénticamente, para limitar el poder frente al absolutismo y la
dictadura.” (Exp. N.° 0023-2003/AI, Fundamento N.° 5).
24.
Sin embargo, la separación de poderes que configura nuestra Constitución no es
absoluta, porque de la estructura y funciones de los Poderes del Estado
regulados por la Norma
Suprema , también se desprende el principio de colaboración de
poderes. Al respecto, encontramos una colaboración de poderes cuando el
artículo 104. ° de la
Constitución establece que el Congreso puede delegar en el
Poder Ejecutivo la facultad de legislar, mediante decretos legislativos, sobre
materia específica y por el plazo determinado establecidos en la ley
autoritativa. Del mismo modo, existe una colaboración de poderes cuando el
artículo 129. ° de la
Constitución dispone que el Consejo de Ministros en pleno, o
los ministros por separado, pueden concurrir a las sesiones del Congreso y
participar en sus debates con las mismas prerrogativas que los parlamentarios,
salvo la de votar si no son congresistas. Ocurre lo mismo con las normas
constitucionales relativas al proceso de elaboración de la Ley de Presupuesto.
[3] Constitución Política del Perú
de 1993.
Artículo 90.- El Poder Legislativo reside en el Congreso de la República , el cual
consta de cámara única.
El número de congresistas es de ciento treinta. El Congreso de la República se elige por
un período de cinco años mediante un proceso electoral organizado conforme a
ley. Los candidatos a la
Presidencia de la República no pueden integrar la lista de
candidatos a congresistas. Los candidatos a vicepresidentes pueden ser
simultáneamente candidatos a una representación en el Congreso.
Para ser elegido congresista, se requiere ser peruano de
nacimiento, haber cumplido veinticinco años y gozar de derecho de sufragio.
[4] STC 005-2007-PI/TC. Caso Ley
29384, Ley de Justicia Militar.
§4. La relación entre Tribunal Constitucional y Poder Legislativo
(…) 32. (…) cabe precisar que las tensiones
existentes entre Tribunal Constitucional y Parlamento no pueden circunscribirse
a un falso dilema entre supremacía de la Constitución o supremacía de la ley en un
determinado ordenamiento jurídico, o entre superioridad del Tribunal
Constitucional o del Parlamento. En el Estado Constitucional, es precisamente la Constitución la principal fuente de derecho, y es
la ley, aquella otra fuente que siendo compatible con la Norma Fundamental busca desarrollarla efectivamente. La Constitución es vinculante tanto para el Parlamento
como para el Tribunal Constitucional. En un ordenamiento jurídico fundado sobre
la articulación y el desarrollo equilibrado del poder, no resulta legítimo
sostener una jerarquización orgánica entre instituciones pares, sino más bien la ponderación
entre los intereses constitucionales que ambas instituciones persiguen,
intereses que deben expresar la integración de la ley dentro del marco
constitucional.
33. Precisamente, el proceso de constitucionalización
del ordenamiento jurídico exige
la participación, en diferentes roles, de los poderes del Estado u órganos
constitucionales, en particular, del legislador y los jueces. En el caso del
legislador, este se encuentra llamado no sólo a expedir leyes que no sean
incompatibles con los principios y reglas constitucionales, sino también a expedir
leyes que desarrollen el contenido deóntico de la Constitución. El desarrollo legislativo tiene
determinados límites en la Norma Fundamental y en los tratados celebrados por el
Estado que forman parte del derecho nacional, es decir, legisla con amplia discrecionalidad
hasta donde existan tales límites. En el caso de los jueces –incluidos los
constitucionales–, estos tienen la tarea de utilizar el material normativo
estructurado a partir de la Constitución para así individualizar reglas
conformes con los principios constitucionales y de adecuar la interpretación de
las leyes en la dirección en la cual tales
principios puedan realizarse en la mayor medida posible.
34. En el derecho comparado se ha
insistido en que “avanzar en la configuración de una superior colaboración
entre el Tribunal Constitucional y el legislador aconseja abandonar viejos
tabúes por ambas partes, como la crítica per se a
las sentencias que contienen orientaciones para el legislador o la creencia de
los Tribunales Constitucionales de que la inercia (pereza) del legislador es
algo consustancial a las Cámaras. La creación de instrumentos que introduzcan
flexibilidad en las relaciones entre ambas instituciones, como la Memoria anual
del Tribunal Constitucional recordando las normas pendientes de reforma, o la
creación de gabinetes en el Gobierno y en el Parlamento para facilitar el
cumplimiento de las sentencias constitucionales, o incluso la previsión de
reuniones periódicas u otro tipo de relaciones institucionalizadas, no
resolverán por sí mismas el problema principal pero pueden ayudar a
encauzarlo.” (AJA, Eliseo.
Las tensiones entre el Tribunal Constitucional y el Legislador en la Europa actual”. Ariel,
Barcelona, 1998, p. 290.)
[5] Entre otras una de las últimas
es el proyecto de ley 346/2011CR del congresista José Elías Avalos cuya
propuesta es añadir al artículo VI del Título Preliminar del Código Procesal
Constitucional una glosa modificatoria en los términos siguientes:
“El Tribunal
Constitucional es el intérprete final de la Constitución en los
caso concretos que se sustancian en su sede. En cualquier caso, el contenido
normativo que el Tribunal otorgue a determinado artículo constitucional no
podrá contravenir el texto expreso del mismo. La interpretación que contravenga
el texto constitucional es nula y constituye infracción a la Constitución.”
[6] STC 013-2009-PI/TC. Caso 31
Congresistas contra la Resolución Legislativa 0082-007-CR.
3.1.1 El mandato representativo parlamentario y la
responsabilidad
En su origen histórico las
prerrogativas instituidas a los congresistas (inviolabilidad, inmunidad,
antejuicio) tuvieron como fundamento la necesidad de consolidar el principio de
soberanía en manos del parlamento, de modo que la nación y con ello sus
representantes o mejor dicho, la representación, no sucumbieran ante los
embates del monarca. No obstante hoy el Parlamento, y con él todo el poder,
está subordinado al principio de interdicción de la arbitrariedad y a la
judiciabilidad de todos los actos de él emanados, de manera que las
prerrogativas parlamentarias sólo se conciben conjugándolas con la integridad
del marco constitucional: es decir con la democracia (artículo 3º), con la
configuración del Estado social y democrático de derecho (artículo 43º) y con
el poder constitucional y democrático (artículo 45º).
23. Por otro lado, resulta evidente que
tanto en sede del Parlamento como en sede del Poder Judicial, al momento de
evaluar la posible judicialización o realizar el juicio de una actuación
realizada por un alto funcionario, y en especial la realizada por uno que asume
el cargo en función de la representación signada por la nación, como es el caso
de los congresistas, puede, en virtud a la situación de la sospecha que nuestra
comunidad actualmente le asigna —que no es lo mismo que la situación de abierto
escrutinio de sus funciones— y que se traduce en un juicio de culpabilidad que
se realiza en el decurso de la formación de la opinión pública a través de los
medios de comunicación, verse afectada de manera tal que se pierda la
objetividad necesaria para decidir; es también por ello que se estima
conveniente que exista el aforamiento como una garantía institucional del
mandato representativo, y que el reproche moral del funcionario elegido sin
existencia de incidencia penal o política deba ser apreciado por el ciudadano
en las urnas.
[7] Cfr. PLAZAS VEGA, Mauricio. Ideas políticas y teoría del
derecho, Bogotá, Temis y Universidad del Rosario, 2003, p. 263., en
referencia a La defensa de la Constitución de Karl Schmitt y la réplica de
Hans Kelsen, Quién debe ser el defensor de la Constitución.
[8] Constitución Política del Perú
de 1993.
Artículo 101.- Los miembros de la Comisión Permanente
del Congreso son elegidos por éste. Su número tiende a ser proporcional al de
los representantes de cada grupo parlamentario y no excede del veinticinco por
ciento del número total de congresistas.
Son atribuciones de la Comisión
Permanente :
1.
Designar al Contralor General, a propuesta del Presidente de la República.
2.
Ratificar la designación del Presidente del Banco Central de
Reserva y del Superintendente de Banca, Seguros y Administradoras Privadas de
Fondos de Pensiones.
3.
Aprobar los créditos suplementarios y las transferencias y
habilitaciones del Presupuesto, durante el receso parlamentario.
No pueden delegarse a la Comisión
Permanente materias relativas a reforma constitucional,
ni a la aprobación de tratados internacionales, leyes orgánicas, Ley de
Presupuesto y Ley de la
Cuenta General de la República.
5.
Las demás que le asigna la Constitución y las que le señala el Reglamento
del Congreso.
[9] Reglamento del Congreso.
Indisolubilidad de la Comisión Permanente. Artículo 45.
La
disolución del Congreso por el Presidente de la República en aplicación
de la atribución que le concede el artículo 134° de la Constitución Política ,
no alcanza a la Comisión Permanente.
Control sobre la legislación de urgencia en el caso de disolución del
Congreso. Artículo 46°
Durante
el interregno parlamentario o el receso parlamentario la
Comisión Permanente ejerce sus funciones de control conforme
a la
Constitución Política y al presente Reglamento.
[10] Constitución Política del Perú
de 1993.
Artículo 102°. Son atribuciones del Congreso:
1.
Dar leyes y resoluciones legislativas, así como
interpretar, modificar o derogar las existentes.
2.
Velar
por el respeto de la
Constitución y de las leyes, y disponer lo conveniente para
hacer efectiva la responsabilidad de los infractores.
3.
Aprobar
los tratados, de conformidad con la Constitución.
4.
Aprobar
el Presupuesto y la
Cuenta General.
5.
Autorizar
empréstitos, conforme a la
Constitución.
6.
Ejercer
el derecho de amnistía.
7.
Aprobar
la demarcación territorial que proponga el Poder Ejecutivo
8.
Prestar
consentimiento para el ingreso de tropas extranjeras en el territorio de la República , siempre que
no afecte, en forma alguna, la soberanía nacional.
9.
Autorizar
al Presidente de la
República para salir del país.
10.
Ejercer
las demás atribuciones que le señala la Constitución y las que son propias de la función
legislativa.
[11] Ley 26657 mediante la cual se
dictaminaba que el Presidente Alberto Fujimori se presentaba por primera vez a
la elección de 1995 pues cuando fue elegido (1990) se encontraba vigente la Constitución
de 1979. Dicha norma señalaba: “Interprétase de modo auténtico,
que la reelección a que se refiere el Artículo 112o. de la Constitución, está
referida y condicionada a los mandatos presidenciales iniciados con
posterioridad a la fecha de promulgación del referido texto constitucional. En
consecuencia, interprétase auténticamente, que en el cómputo no se tiene en
cuenta retroactivamente, los períodos presidenciales iniciados antes de la
vigencia de la Constitución.”
[12] SCHMITT, Karl. KELSEN Hans. La polémica Schmitt/Kelsen sobre la justicia
constitucional: El defensor de la Constitución versus ¿Quién debe ser el
defensor de la Constitución? Estudio preliminar de Giorgio Lombardi.
Tecnos. España 2009.
[13]
Constitución Política del Perú de 1993.
Artículo 118°. Corresponde al
Presidente de la República :
1.
Cumplir y hacer cumplir la Constitución y los
tratados, leyes y demás disposiciones legales.
2.
Representar al Estado, dentro y fuera de la República.
3.
Dirigir la política general del Gobierno.
4.
Velar por el orden interno y la seguridad exterior de la República.
5.
Convocar a elecciones para Presidente de la República y para
representantes a Congreso, así como para alcaldes y regidores y demás
funcionarios que señala la ley.
6.
Convocar al Congreso a legislatura extraordinaria; y
firmar, en ese caso, el decreto de convocatoria.
7.
Dirigir mensajes al Congreso en cualquier época y
obligatoriamente, en forma personal y por escrito, al instalarse la primera
legislatura ordinaria anual. Los mensajes anuales contienen la exposición
detallada de la situación de la
República y las mejoras y reformas que el Presidente juzgue
necesarias y convenientes para su consideración por el Congreso. Los mensajes del Presidente de la República , salvo el
primero de ellos, son aprobados por el Consejo de Ministros.
8.
Ejercer la potestad de reglamentar las leyes sin
transgredirlas ni desnaturalizarlas; y, dentro de tales límites, dictar
decretos y resoluciones.
9.
Cumplir y hacer cumplir las sentencias y resoluciones de
los órganos jurisdiccionales.
10.
Cumplir y hacer cumplir las resoluciones del Jurado
Nacional de Elecciones.
11.
Dirigir la política exterior y las relaciones
internacionales; y celebrar y ratificar tratados.
12.
Nombrar embajadores y ministros plenipotenciarios, con
aprobación del Consejo de Ministros, con cargo de dar cuenta al Congreso.
13.
Recibir a los agentes diplomáticos extranjeros, y
autorizar a los cónsules el ejercicio de sus funciones.
14.
Presidir el Sistema de Defensa Nacional; y organizar,
distribuir y disponer el empleo de las Fuerzas Armadas y de la Policía Nacional.
15.
Adoptar las medidas necesarias para la defensa de la República , de la
integridad del territorio y de la soberanía del Estado.
16.
Declarar la guerra y firmar la paz, con autorización del
Congreso.
17.
Administrar la hacienda pública.
18.
Negociar los empréstitos.
19.
Dictar medidas extraordinarias, mediante decretos de
urgencia con fuerza de ley, en materia económica y financiera, cuando así lo
requiere el interés nacional y con cargo de dar cuenta al Congreso. El Congreso
puede modificar o derogar los referidos decretos de urgencia.
20.
Regular las tarifas arancelarias.
21.
Conceder indultos y conmutar penas. Ejercer el derecho
de gracia en beneficio de los procesados en los casos en que la etapa de
instrucción haya excedido el doble de su plazo más su ampliatoria.
22.
Conferir condecoraciones en nombre de la Nación , con acuerdo del
Consejo de Ministros.
23.
Autorizar a los peruanos para servir en un ejército
extranjero. Y
24.
Ejercer las demás funciones de gobierno y administración
que la Constitución
y las leyes le encomiendan.
[14] STC 028-2010-PI/TC. Caso Yohny
Lescano Ancieta contra Decreto de Urgencia 061-2010, sobre protección y defensa
del consumidor.
Decreto
de Urgencia y Estado Constitucional
2. Como
este Colegiado ha señalado, “es un lugar común reconocer, dentro de la teoría
constitucional, que el principio de la división de poderes (reconocido en el
tercer párrafo del artículo 43° de la Constitución ) no se condice más con una tesis
monovalente de las funciones correspondientes a cada uno de los poderes del
Estado, según la cual, a cada uno de ellos corresponde una función específica
no susceptible de ser ejercida por los demás, bajo cargo de quebrantar el
principio de independencia y autonomía de los poderes estaduales que sirve de
garantía contra la instauración del Estado absoluto. En efecto, hoy se reconoce
que esta garantía no supone una férrea impenetrabilidad entre los poderes
estatales, sino un equilibrio entre los mismos, expresado en la mutua
fiscalización y colaboración. De ahí que el ejercicio de la función legislativa
(por antonomasia, parlamentaria) por parte del ejecutivo, no sea, per se, contraria al Estado social y
democrático de derecho, siempre que sea llevada a cabo conforme con las reglas
que, para dicho efecto, contemple la propia Carta Fundamental” (Expediente N°
0008-2003-AI/TC, fundamento 57). Así, tratándose de la impugnación de normas
con rango legal expedidas por el Ejecutivo, además de la evaluación de su
constitucionalidad sustancial, esto es, de su compatibilidad con los requisitos
de orden material exigidos por la Ley Fundamental , resulta de particular relevancia
la evaluación de su constitucionalidad formal; es decir, de su adecuación a los
criterios de índole procedimental establecidos en la propia Constitución. (…)
[15] STC 028-2010-PI/TC. Caso Yohny
Lescano Ancieta contra Decreto de Urgencia 061-2010, sobre protección y defensa
del consumidor.
6. (…) el decreto de urgencia debe responder a los
siguientes presupuestos habilitantes, contenidos en la jurisprudencia de este
Tribunal [cfr. Exps. Nºs 0008-2003-AI/TC (fundamento 60), 00025-2008-PI/TC
(fundamento 5), 00007-2009-PI/TC (fundamento 9)]:
a) Excepcionalidad: La norma debe estar
orientada a revertir situaciones extraordinarias e imprevisibles, condiciones
que deben ser evaluadas en atención al caso concreto y cuya existencia, desde
luego, no depende de la “voluntad” de la norma misma, sino de datos fácticos
previos a su promulgación y objetivamente identificables. Ello sin perjuicio de
reconocer, tal como lo hiciera el Tribunal Constitucional español, en criterio
que este Colegiado sustancialmente comparte, que “en principio, y con el
razonable margen de discrecionalidad, es competencia de los órganos políticos
determinar cuándo la situación, por consideraciones de extraordinaria y urgente
necesidad, requiere el establecimiento de una norma” (STC N.° 29/1982, F.J. 3).
b) Necesidad: Las circunstancias, además,
deberán ser de naturaleza tal que el tiempo que demande la aplicación del
procedimiento parlamentario para la expedición de leyes (iniciativa, debate,
aprobación y sanción), pudiera impedir la prevención de daños o, en su caso,
que los mismos devengan en irreparables.
c) Transitoriedad: Las medidas
extraordinarias aplicadas no deben mantener vigencia por un tiempo mayor al
estrictamente necesario para revertir la coyuntura adversa.
d) Generalidad: El principio de
generalidad de las leyes que, conforme se ha tenido oportunidad de precisar en
el Caso Colegio de Notarios de Lima (Expedientes Acumulados Nºs 0001-2003-AI/TC
y 0003-2003-AI/TC, fundamento 6 y ss.), puede admitir excepciones, alcanza
especial relevancia en el caso de los Decretos de Urgencia, pues tal como
lo prescribe el inciso 19 del artículo 118° de la Constitución , debe
ser el “interés nacional” el que justifique la aplicación de la medida
concreta. Ello quiere decir que los beneficios que depare la aplicación de la
medida no pueden circunscribir sus efectos en intereses determinados, sino por
el contrario, deben alcanzar a toda la comunidad.
e) Conexidad: Debe existir una reconocible
vinculación inmediata entre la medida aplicada y las circunstancias
extraordinarias existentes. En tal sentido, este Tribunal comparte el criterio
de su homólogo español cuando afirma que la facultad del Ejecutivo de expedir
decretos de urgencia no le autoriza a incluir en él “cualquier género de
disposiciones: ni aquellas que por su contenido y de manera evidente, no
guarden relación alguna (...) con la situación que se trata de afrontar ni, muy
especialmente aquellas que, por su estructura misma, independientemente de su
contenido, no modifican de manera instantánea la situación jurídica existente,
pues de ellas difícilmente podrá predicarse la justificación de la
extraordinaria y urgente necesidad” (STC N.° 29/1982, F.J. 3).
Las medidas extraordinarias y los beneficios que su aplicación produzcan
deben pues surgir del contenido mismo del decreto de urgencia y no de acciones
diferidas en el tiempo, pues ello sería incongruente con una supuesta situación
excepcionalmente delicada
[16] Vid.
RUIZ MOLLEDA Juan Carlos. El control
parlamentario de los decretos de urgencia y el test para evaluar su
constitucionalidad. JUSTICIA VIVA. Instituto de Defensa Legal. Documento de
trabajo Nº 47. 10 de febrero de 2011.
[17]
Constitución Política del Perú de 1993.
Artículo 119°. La dirección y la
gestión de los servicios públicos están confiadas al Consejo de Ministros; y a
cada ministro en los asuntos que competen a la cartera a su cargo.
[18] STC 001-2012-PI/TC. Caso Fiscal
de la Nación.
3. (…) la PCM no debe ser equiparada con
el Poder Ejecutivo del cual forma parte. En efecto, la Constitución permite
distinguir los dos órganos conformantes del Ejecutivo. Este modelo bicéfalo de
Poder Ejecutivo, está estructurado de un lado, por el Presidente de la República (artículo 110º
de la Constitución )
y de otro el Consejo de Ministros (artículo 121º de la Constitución ) en una
relación de colaboración y control interno de poderes (“control
intraorgánico”).
4. (…)
debe tomarse en cuenta a su vez, el artículo 17º del Ley Orgánica del Poder
Ejecutivo (LOPE), que establece que la
PCM es el Ministerio responsable de la coordinación de las
relaciones con los Poderes del Estado y organismos constitucionales, los
gobiernos regionales, locales y la sociedad civil. Asimismo, el artículo
18º de la LOPE ,
“formula el proceso descentralización y de modernización de la Administración Pública.”
De igual manera, el artículo 19º inciso 5, de la referida ley establece que es
función del Presidente del Consejo de Ministros, dirigir el proceso de
descentralización del Poder Ejecutivo, supervisando los avances con los
gobiernos regionales y locales.
5. (…) la PCM , al no ser un ente legitimado para
interponer demanda de inconstitucionalidad, puede ser incorporada como
partícipe en este proceso. Y puesto que la PCM es el órgano que coordina las políticas
nacionales y sectoriales, es este el órgano llamado a coordinar con los otros
ministerios de los sectores que pudieran exponer una interpretación constitucional
relevante para el presente proceso. En consecuencia, de conformidad con la
regla establecida por este Colegiado en la Resolución
0006-2009-PI/TC, de 22 de junio de 2009, la intervención de la PCM en calidad de participe
está legitimada.
6. (…) si la PCM lo estima pertinente puede participar en el
informe oral o adjuntar escritos dirigidos a enriquecer la interpretación de la Constitución desde
perspectivas relevantes para el presente caso, a fin de apuntalar el “diálogo
constitucional, democrático, plural y abierto” (0025-20025-AI/TC, fundamento
20).
[19] Constitución Política del Perú
de 1993.
Artículo 120°. Son nulos los actos del Presidente de la
República que carecen de refrendación ministerial.
[20]
Constitución Política del Perú de 1993.
Artículo 121°. Los ministros,
reunidos, forman el Consejo de Ministros. La ley determina su organización y
funciones.
El Consejo de Ministros tiene su Presidente. Corresponde
al Presidente de la
República presidir el Consejo de Ministros cuando lo convoca
o cuando asiste a sus sesiones.
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